截至2021年9月，全國(guó)PPP項(xiàng)目累計(jì)入庫項(xiàng)目10115個(gè)、投資額15.9萬億元；累計(jì)簽約落地項(xiàng)目7528個(gè)、投資額12.4萬億元，簽約落地率為78.2%；累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4628個(gè)、投資額7.2萬億元，開工率45.2%。由上述數(shù)據(jù)可知，2014年以來，PPP項(xiàng)目開工率尚不足50%，PPP項(xiàng)目開工率不高的原因較多，筆者認(rèn)為融資不到位是最主要的原因之一。

一、項(xiàng)目公司常見融資貸款?問題

PPP項(xiàng)目有多種融資途徑，如政府引導(dǎo)基金類股權(quán)融資、金融機(jī)構(gòu)貸款的債權(quán)融資等，債權(quán)融資是大部分PPP項(xiàng)目采用的融資方式，銀行貸款是最重要的債權(quán)融資方式，影響項(xiàng)目公司銀行貸款的因素有很多，筆者結(jié)合項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)和部分案例，對(duì)常見的項(xiàng)目公司融資貸款問題進(jìn)行匯總分析。

(一)社會(huì)資本綜合實(shí)力問題

PPP模式下的項(xiàng)目公司往往是新設(shè)法人，成立時(shí)間短、沒有資信評(píng)級(jí)，項(xiàng)目公司融資貸款實(shí)質(zhì)上更依賴于其背后的社會(huì)資本方的資金實(shí)力、資信等級(jí)、資產(chǎn)負(fù)債率及銀行授信等因素。因此，PPP項(xiàng)目中央企、國(guó)企在授信審批及銀行貸款等方面有著天然的優(yōu)勢(shì)，授信審批更快、融資利率更低；若社會(huì)資本方是民營(yíng)企業(yè)，在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部信用評(píng)級(jí)中可能達(dá)不到融資標(biāo)準(zhǔn)，或綜合實(shí)力難以滿足金融機(jī)構(gòu)要求，即使社會(huì)資本為項(xiàng)目公司提供擔(dān)保，但銀行出于風(fēng)控考慮，仍然可能審慎發(fā)放貸款、甚至拒絕放貸。如某上市環(huán)保企業(yè)中標(biāo)城市污水PPP項(xiàng)目，前期各項(xiàng)工作順利推進(jìn)，但在融資過程中，融資進(jìn)度緩慢、融資審批困難，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)資金始終無法落實(shí)、資金鏈斷裂、工期延誤嚴(yán)重，最終該社會(huì)資本方不得不提前退出，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他公司。

(二)項(xiàng)目資本金問題

一般銀行項(xiàng)目貸款要求的資本金比例為不低于項(xiàng)目總投資的30%，少數(shù)情況如銀行戰(zhàn)略客戶或在銀行內(nèi)部信用等級(jí)較高的客戶，以及符合國(guó)家資本金政策規(guī)定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可以做到資本金比例為25%或20%。但PPP項(xiàng)目總投資額較大，出于資金成本考慮，一般PPP項(xiàng)目約定資本金比例為20%，這與銀行要求的資本金比例之間有一定差距。

PPP項(xiàng)目往往投資規(guī)模較大、合作期限長(zhǎng)，社會(huì)資本方更希望通過股東借款、明股實(shí)債、結(jié)構(gòu)化融資等方式籌措資本金。根據(jù)國(guó)家政策要求，投資項(xiàng)目的資本金必須是權(quán)益性資金，不能是債務(wù)性資金，因此受限于財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)、國(guó)發(fā)〔2019〕26號(hào)及財(cái)金〔2018〕23號(hào)等文件的要求，PPP項(xiàng)目的資本金約束較大，資金成本較高、難以足額及時(shí)到位，從而導(dǎo)致項(xiàng)目融資遲緩或融資金額不足。

(三)融資擔(dān)保問題

國(guó)資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)文指出“項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)由項(xiàng)目自身權(quán)益、資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)?！薄PP項(xiàng)目一般采取預(yù)期收益質(zhì)押，該質(zhì)押擔(dān)保在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控措施中擔(dān)保能力較弱，而項(xiàng)目公司往往不享有資產(chǎn)所有權(quán)，或者名下資產(chǎn)規(guī)模較小且固定資產(chǎn)處于在建階段，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，在建工程無法抵押。在此情況下，銀行要求社會(huì)資本方給予實(shí)質(zhì)增信或擔(dān)保，但政府方往往持有少量項(xiàng)目公司股權(quán)，部分社會(huì)資本方可能不愿意或難以為非全資子公司提供全額擔(dān)保，或社會(huì)資本方出于隔離風(fēng)險(xiǎn)等原因不愿意提供擔(dān)保，不能滿足銀行放貸要求，導(dǎo)致項(xiàng)目融資受阻。另外，部分PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方可能涉嫌掛靠，銀行貸款要求可能更嚴(yán)，例如要求社會(huì)資本方的主要股東及其配偶提供擔(dān)保。上述擔(dān)保情況若不能實(shí)現(xiàn)，則直接影響貸款審批。

(四)股東表決權(quán)問題

在項(xiàng)目公司決策機(jī)制方面，政府出于自身利益以及便于監(jiān)管等考慮，希望可以實(shí)際參與項(xiàng)目公司融資等重大事項(xiàng)決策，但政府持有的少量股權(quán)往往達(dá)不到對(duì)項(xiàng)目公司施加影響的標(biāo)準(zhǔn)。如某項(xiàng)目公司表示地方政府提出修改公司章程中規(guī)定的股東會(huì)決議表決通過的持股比例,使政府持股能夠影響股東會(huì)決議表決結(jié)果，但銀行不認(rèn)可該事項(xiàng)，銀行認(rèn)為修改章程中的此項(xiàng)條款模糊了融資主體的控制權(quán)，可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

(五)項(xiàng)目規(guī)范程度

PPP模式操作程序越來越規(guī)范、政策環(huán)境越來越成熟，PPP項(xiàng)目存在其特有的合規(guī)要件，且一般項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，因此銀行進(jìn)行盡職調(diào)查時(shí)往往比較關(guān)注項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，如借款主體的資質(zhì)是否符合政策要求、行政審批批復(fù)是否完備，財(cái)政支出是否納入政府中長(zhǎng)期規(guī)劃、是否通過人大審議，合同協(xié)議等文件是否符合法律法規(guī)要求、項(xiàng)目操作流程是否規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是否合理（如是否存在固定回報(bào)、明股實(shí)債、承諾回購問題等），是否構(gòu)成政府隱性債務(wù)等，且合規(guī)性文件必須內(nèi)容完整、前后一致、符合時(shí)效。合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)是金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范的基本底線，部分PPP項(xiàng)目可能因?yàn)樯鲜龀绦蚧蚴掷m(xù)不到位，或文件不規(guī)范導(dǎo)致放貸審批受限或無法貸款，例如某交通PPP項(xiàng)目占用較多耕地，因占補(bǔ)平衡難以實(shí)現(xiàn)、土地報(bào)批指標(biāo)受限，無法辦理完整的土地手續(xù)，銀行方面提出項(xiàng)目規(guī)范性存在瑕疵，無法貸款。

(六)回報(bào)機(jī)制類型

PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制有使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助以及政府付費(fèi)。對(duì)于政府付費(fèi)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注地方政府的履約能力，包括當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和人口，財(cái)政收入情況、債務(wù)存量情況等。對(duì)于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)更看重項(xiàng)目發(fā)展前景、社會(huì)資本的技術(shù)水平和運(yùn)營(yíng)能力、未來現(xiàn)金流情況，項(xiàng)目現(xiàn)金流的持久穩(wěn)定是銀行貸款審查的重要指標(biāo)。對(duì)于可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不僅考慮項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)屬性還會(huì)考察政府付費(fèi)保障、履約能力和財(cái)政收支狀況。不論回報(bào)機(jī)制如何，銀行發(fā)放貸款的前提是項(xiàng)目現(xiàn)金流充足，可以覆蓋項(xiàng)目貸款本息且回報(bào)穩(wěn)定可靠。因此當(dāng)銀行出于風(fēng)控判斷，PPP項(xiàng)目回報(bào)無法覆蓋貸款本息或認(rèn)為項(xiàng)目回報(bào)存在不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，融資成功率往往較低。

(七)政府財(cái)力和信譽(yù)

政府在投資決策、社會(huì)資本選擇、付費(fèi)考核、法律政策等方面占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，因此，社會(huì)資本方及金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目時(shí)，除項(xiàng)目性質(zhì)類型和商務(wù)條件外，還看重地方政府的財(cái)政收入水平、債務(wù)及信譽(yù)情況，政府的財(cái)力、信用評(píng)價(jià)及履約能力對(duì)于PPP項(xiàng)目融資有較大影響，財(cái)力較好、履約能力強(qiáng)的地方，PPP項(xiàng)目的授信審批往往更容易。國(guó)內(nèi)少數(shù)地方政府債務(wù)水平過高，平臺(tái)債務(wù)出現(xiàn)展期情況，往往資產(chǎn)負(fù)債率容易突破資本市場(chǎng)風(fēng)控防線，對(duì)項(xiàng)目公司的融資產(chǎn)生間接不利影響。

二、建議

PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司雖然在融資環(huán)節(jié)存在一些客觀問題，但由于政策環(huán)境成熟、操作程序規(guī)范、入庫管理透明，同等情況下，PPP模式更易得到社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的青睞。為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目融資高質(zhì)量發(fā)展，筆者認(rèn)為仍然需要政府方、社會(huì)資本方及金融機(jī)構(gòu)共同努力，具體包括：

一是從政府角度，地方政府應(yīng)合理選擇項(xiàng)目類型，重視前期工作服務(wù)質(zhì)量，在項(xiàng)目的規(guī)模和必要性、合作邊界條件以及項(xiàng)目可融資性等方面加強(qiáng)論證審核，提高項(xiàng)目推介質(zhì)量；中央層面宜加快PPP頂層立法、加快價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制改革，釋放明確的市場(chǎng)預(yù)期。

二是從社會(huì)資本角度，社會(huì)資本應(yīng)擯除“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的想法，遵循創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，形成自己的核心運(yùn)營(yíng)能力，落實(shí)PPP項(xiàng)目全生命周期的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體責(zé)任，發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和資源整合優(yōu)勢(shì)，挖掘項(xiàng)目潛在收益，提高運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)營(yíng)效率，通過“做實(shí)運(yùn)營(yíng)—做大收益—做強(qiáng)運(yùn)營(yíng)—形成規(guī)?！钡姆绞教岣吆诵母?jìng)爭(zhēng)力和可融資能力，降低財(cái)政付費(fèi)依賴；同時(shí)，靈活運(yùn)用各類融資手段，拓展融資途徑，發(fā)揮Reits、ABS等籌資方式的作用，對(duì)接保險(xiǎn)資金，多渠道融資。

三是從金融機(jī)構(gòu)角度，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)從可研立項(xiàng)、識(shí)別論證等前期階段就參與到PPP項(xiàng)目中，客觀準(zhǔn)確地識(shí)別、評(píng)判項(xiàng)目的邊界條件和融資風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施精細(xì)化服務(wù)、精準(zhǔn)放款；另一方面，金融機(jī)構(gòu)可以借鑒國(guó)外較成熟的風(fēng)控體系，創(chuàng)新探索建立適合PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

三、結(jié)語

當(dāng)前PPP已經(jīng)成為我國(guó)地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的主要投融資方式，是繼土地財(cái)政、政府直投、政府融資平臺(tái)、政府購買服務(wù)之后的一種重要經(jīng)濟(jì)政策。PPP作為一種重要投融資方式，項(xiàng)目能否順利實(shí)現(xiàn)融資是參與各方關(guān)注焦點(diǎn)，也是項(xiàng)目落地的關(guān)鍵影響因素，更是其作為經(jīng)濟(jì)政策發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板效應(yīng)的重要表現(xiàn)。PPP項(xiàng)目融資問題，不僅需要金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策、改變以往對(duì)政府背書的依賴，更需要政府和社會(huì)資本將PPP項(xiàng)目做好做規(guī)范，做實(shí)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、強(qiáng)化項(xiàng)目自身現(xiàn)金流和造血能力，只有通過各方共同努力，才能助力項(xiàng)目融資，實(shí)現(xiàn)PPP長(zhǎng)遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展。

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