作為中國向世界作出的莊嚴承諾，碳達峰、碳中和?對中國的發(fā)展既是機遇也是挑戰(zhàn)。2021年3月15日，中央財經(jīng)委員會第九次會議提出，“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局”。實現(xiàn)碳達峰、碳中和意味著我國更加堅定地貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，走上綠色、低碳、循環(huán)的發(fā)展路徑，實現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展。

天津大學(xué)馬寅初經(jīng)濟學(xué)院創(chuàng)院院長張中祥認為，由于中國承諾實現(xiàn)的從碳達峰到碳中和所需時間遠遠短于發(fā)達國家，中國經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)需要以前所未有的力度向低碳化無碳化深度調(diào)整，壓實地方和行業(yè)主體責(zé)任，推進各地區(qū)、各行業(yè)有序達峰。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標需要巨量投資，迫切需要加快推進綠色金融和全國碳排放交易市場建設(shè)，引導(dǎo)資源合理配置，撬動資源向綠色低碳項目傾斜，推動綠色低碳發(fā)展。同時，中國與國際社會應(yīng)加強對話與協(xié)調(diào)，推進碳中和進程中的國際合作，盡快制定出能被廣泛接受的政策指南，避免單方面采取措施可能帶來的沖突。

核心觀點

實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，需要從國內(nèi)和國際兩個大局的高度不斷努力：

一方面，推動中國經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)深度調(diào)整，完善實現(xiàn)碳達峰、碳中和的政策體系和體制機制。推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型，推動能源結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，建立低碳發(fā)展的體制機制；以綠色金融為政策抓手，引導(dǎo)資源合理配置，撬動金融資源向低碳綠色項目傾斜；持續(xù)推進全國碳市場建設(shè)，發(fā)揮碳市場的定價作用。

另一方面，加快推進“碳中和”進程中的國際合作。世界各國應(yīng)進一步制定詳細計劃，設(shè)計相應(yīng)的行動框架，

1 碳達峰、碳中和目標要求中國經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)以前所未有的力度深度調(diào)整

多數(shù)發(fā)達國家承諾2050年實現(xiàn)碳中和。歐盟和英國于1990年實現(xiàn)碳達峰，從碳達峰到承諾實現(xiàn)碳中和之間有60年時間；美國于2005年左右實現(xiàn)碳達峰，從碳達峰到承諾實現(xiàn)碳中和之間有45年時間；中國承諾實現(xiàn)從碳達峰到碳中和僅有大約30年時間，遠遠短于發(fā)達國家所用時間。當(dāng)前中國的絕對排放量高于他國，達峰后中國年減排的速度和力度須遠超發(fā)達國家。因此，中國不僅需要付出艱苦努力，而且因為時間緊迫、任務(wù)艱巨，一定要把準時間表和路線圖，找準主攻方向，避免走彎路、入誤區(qū)。

“碳中和”是指在一定時間內(nèi)直接或間接產(chǎn)生的溫室氣體排放總量，通過植樹造林、碳捕集與封存技術(shù)等形式抵消掉，實現(xiàn)溫室氣體的“凈零排放”。然而，中國現(xiàn)在的溫室氣體排放總量與植樹造林產(chǎn)生的碳匯吸收能力相去甚遠，即使不考慮其他溫室氣體的排放，僅化石能源燃燒排放的二氧化碳一年就超過100億噸，而碳匯吸收能力也就6億噸左右，考慮到中國的國土面積，中國碳匯吸收能力增長的空間有限，而CCS技術(shù)又面臨非常高的成本。因此，實現(xiàn)“碳中和”，需要中國把溫室氣體排放總量降到比較低的水平，至少比現(xiàn)在的溫室氣體排放總量低一個數(shù)量級，才可能依靠碳匯和CCS等技術(shù)形式把溫室氣體排放抵消掉。

實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，首先要求中國以前所未有的力度進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型。高能耗高排放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)將面臨產(chǎn)能壓減，相應(yīng)地在高能耗高排放行業(yè)的固定資產(chǎn)投資會減少。推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的低碳轉(zhuǎn)型將創(chuàng)造大量對非化石能源的新增投資、傳統(tǒng)行業(yè)的技改投資、低碳無碳新技術(shù)的新增投資等需求，促進經(jīng)濟綠色高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，中國各地發(fā)展不平衡現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平和自然資源稟賦存在顯著差異，因此碳達峰在全國的布局、目標的分解和政策實施層面應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟基礎(chǔ)和碳排放情況進行差異化安排，充分體現(xiàn)出區(qū)域差異，壓實地方主體責(zé)任，推進各地區(qū)有序達峰；同時，鼓勵經(jīng)濟發(fā)達和有條件的地方率先達峰，為推進國家整體碳達峰承擔(dān)更多責(zé)任。只有這樣，才能為全國范圍的碳達峰創(chuàng)造有利條件。

從2010年開始，國家先后開展了三批共計87個低碳省市試點。這些試點省市單位GDP能耗和碳排放平均水平比非試點省市下降得更為迅速。上海、深圳、蘇州、寧波等東部城市的碳減排更是走在前列，如上海、深圳已明確提出2025年提前達峰。當(dāng)然，國家對這些城市的期望不止是達峰，之后的排放控制標準肯定會越來越嚴格。相比之下，西部城市由于碳達峰完成時間和壓力較大，必須給他們留出一定的“碳空間”。不過，從資源稟賦上來看，西部地區(qū)由于具備豐富的太陽能、風(fēng)力等資源，更適合發(fā)展新能源，在推進碳減排的過程中更占優(yōu)勢。如果國家嚴格實施控制化石燃料的生產(chǎn)和消費，西部地區(qū)能夠充分利用可再生資源實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，將是一個非常好的機遇，但關(guān)鍵在于地方政府是否能夠適時轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，建立低碳發(fā)展的體制機制。

此外，“碳中和”要求中國能源消費結(jié)構(gòu)向低碳化無碳化作出深度調(diào)整，實現(xiàn)能源供給結(jié)構(gòu)與之匹配。實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，需要化石能源比重大幅下降、非化石能源比重大幅上升，這將對煤電產(chǎn)生很大的影響。目前來看，煤依然是中國主要的發(fā)電能源，雖然2020年煤電裝機占全國電力總裝機容量首次低于50%，但全國仍有10.8億千瓦煤電裝機在運行；電廠相對來說是最容易大規(guī)模達峰的主體。面臨碳達峰、碳中和目標約束，中國要嚴控煤電項目，推動煤電裝機在“十四五”時期達峰，并在2030年后快速下降。中國煤電裝機容量未來峰值預(yù)計為11～13億千瓦，煤電產(chǎn)能整體增長空間已十分有限。電力部門要在2050年前實現(xiàn)零排放、2060年前實現(xiàn)一定規(guī)模的負排放，才能支撐整個能源系統(tǒng)實現(xiàn)碳中和。

由于中國60%的煤炭用于發(fā)電與供熱，這意味著“十四五”時期必須嚴控煤炭消費增長。筆者預(yù)計“十四五”時期煤炭需求仍將處于40億噸上下的高位平臺期，但煤炭消費比重會持續(xù)下降；“十五五”時期煤炭消費總量將進入相對較快的下降通道；2040年后，隨著大批燃煤電廠達到服務(wù)年限、可再生能源發(fā)展規(guī)模擴大、儲能規(guī)模化運用，煤炭消費將快速下降；到2050年，煤炭占一次能源消費的比重預(yù)計將降至個位數(shù)。另外，在運煤電機組平均運行年齡只有大約12年，離現(xiàn)代煤電廠正常退役還有20~30年時間。讓這些機組提前退役會造成很大的經(jīng)濟損失，特別是在經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，機組運行年齡更短。避免電廠碳資產(chǎn)的擱置問題需要依靠CCS技術(shù)，因為在尚無其他可行技術(shù)的情況下，可通過CCS來實現(xiàn)凈零碳排放。CCS技術(shù)作為保底技術(shù)，也就是零碳技術(shù)成本的上限，可允許這些煤電機組不至于全部提前退役。未來CCS技術(shù)成本的下降幅度和發(fā)展規(guī)模，也將對控煤和煤炭消費量下降的幅度產(chǎn)生影響。

2 綠色金融將成為實現(xiàn)碳中和的政策抓手

未來30年，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標需要巨量的投資。雖然當(dāng)前已有的預(yù)測結(jié)果不盡相同，但所有投資規(guī)模預(yù)測都將超過100萬億元。如此巨大的投資規(guī)模，政府資金只能支持一小部分，巨大的缺口還要靠社會資本來彌補。要運用市場化的方式，引導(dǎo)金融體系提供所需要的投融資支持，以綠色金融和碳交易作為實現(xiàn)“碳中和”的政策抓手，引導(dǎo)資源合理配置，撬動金融資源向低碳綠色項目傾斜。

據(jù)中國人民銀行披露，截至2020年末，中國本外幣綠色貸款余額為11.95萬億元，存量規(guī)模位居世界第一，其中電力、熱力及交運等行業(yè)的綠色貸款占綠色貸款余額比重為59.67%。但相對于中國金融機構(gòu)人民幣貸款總體規(guī)模（約168萬億人民幣）而言，綠色貸款占比僅約為7%。截至2021年3月22日，中國綠色債券存量為9108億元人民幣，位居世界第二。但是，無論是在中國目前信貸300多萬億元的總體規(guī)模中，還是與實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標所需百萬億元級別的綠色低碳轉(zhuǎn)型投融資規(guī)模相較，目前綠色信貸規(guī)模只能算是“九牛一毛”。在國內(nèi)層面，大型金融機構(gòu)和央企積極搶抓機遇，發(fā)行“碳中和債券”。截至目前，中國已發(fā)行48只碳中和債券，發(fā)行規(guī)模合計達692.2億元。在國際層面，2016年9月，中國作為G20主席國，將綠色金融納入G20議題；2019年4月，中國倡議成立“一帶一路”綠色發(fā)展國家聯(lián)盟，發(fā)布“一帶一路”綠色投資原則，為“一帶一路”綠色發(fā)展合作打造政策對話和溝通平臺、環(huán)境知識和信息平臺、綠色技術(shù)交流與轉(zhuǎn)讓平臺。目前，只有中國和歐盟出臺了明確的綠色分類標準，中歐雙方也正在推動中歐綠色分類標準的趨同。

綠色金融分類標準是綠色金融發(fā)展的基礎(chǔ)，有助于界定哪些金融產(chǎn)品和服務(wù)應(yīng)納入綠色金融范圍。為推動中國經(jīng)濟向綠色低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標，中國人民銀行與國家發(fā)改委和證監(jiān)會修訂了綠色債券標準。在其聯(lián)合發(fā)布的最新版《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》中，刪除了化石能源清潔利用類別相關(guān)內(nèi)容，標志著綠色債券不再支持任何涉煤項目，包括節(jié)能領(lǐng)域火電機組污染防治等與煤炭相關(guān)的項目，綠色項目的界定標準更加科學(xué)準確。其他綠色金融的界定標準，如銀保監(jiān)會發(fā)布的《綠色信貸統(tǒng)計標準》，國家發(fā)改委會同生態(tài)環(huán)境部、人民銀行等七部委發(fā)布的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等，尚未作出相應(yīng)的調(diào)整，應(yīng)進一步完善和細化相關(guān)法律法規(guī)。從推動綠色金融健康發(fā)展的角度看，金融監(jiān)管部門應(yīng)盡快健全和統(tǒng)一綠色債券的認證標準，加大對“洗綠”“漂綠”等行為的處罰力度。目前，中國和歐盟正在推動中歐綠色分類標準的趨同，避免國際綠色金融市場的碎片化發(fā)展。綠色分類標準趨同工作的順利推進，有利于形成綠色金融的全球共識，有望形成綠色金融的第一個國際標準。

發(fā)展綠色金融，要完善環(huán)境氣候信息披露的法律法規(guī)。環(huán)境信息披露是引導(dǎo)資金投向綠色產(chǎn)業(yè)的重要基礎(chǔ)，是緩解綠色投融資信息不對稱、降低運營風(fēng)險和承擔(dān)環(huán)境與社會責(zé)任的重要手段。目前，國內(nèi)并未強制要求企業(yè)披露環(huán)境和氣候信息，企業(yè)環(huán)境信息披露意愿低；金融機構(gòu)缺乏采集和評估企業(yè)和項目碳排放、碳足跡信息的平臺和能力，較難作出科學(xué)客觀的綠色投融資決策。據(jù)2020年11月發(fā)布的《中國上市公司環(huán)境責(zé)任信息披露評價報告（2019年）》顯示，2019年中國滬深股市上市公司總計3939家，其中已發(fā)布相關(guān)環(huán)境責(zé)任報告、社會責(zé)任報告及可持續(xù)發(fā)展報告有效樣本的企業(yè)共1006家，占所有上市公司數(shù)量的25.54%，仍有逾七成上市公司未發(fā)布環(huán)境信息披露相關(guān)報告。即便是披露環(huán)境信息的部分企業(yè)，也存在著披露程度低、披露信息內(nèi)容標準不統(tǒng)一等相關(guān)問題。

當(dāng)前，健全完善信息披露的激勵機制迫在眉睫。深交所、上交所分別在2020年2月和8月修訂了有關(guān)上市公司信息披露指南，明確規(guī)定上市公司需披露環(huán)境保護等社會責(zé)任履行情況，全面提升對國內(nèi)上市公司碳排放相關(guān)報告的合規(guī)標準?！笆奈濉睍r期，生態(tài)環(huán)境部將推動上市公司、發(fā)債企業(yè)強制性披露環(huán)境信息；中國人民銀行將研究建立強制性金融機構(gòu)環(huán)境信息披露制度。這些能否盡快落地形成可操作的強制性規(guī)章制度，出臺后能否得到嚴格執(zhí)行，都還有待進一步觀察。

碳達峰、碳中和背景下，環(huán)境和氣候相關(guān)的風(fēng)險已經(jīng)成為金融風(fēng)險的重要來源，金融機構(gòu)應(yīng)高度重視氣候變化給金融資產(chǎn)帶來的風(fēng)險，未雨綢繆，做好資產(chǎn)風(fēng)險評估，包括一定的壓力測試，積極應(yīng)對氣候挑戰(zhàn)。在綠色低碳轉(zhuǎn)型的過程中，高碳資產(chǎn)將加速折舊，在正常使用壽命前成為擱置資產(chǎn)，可能會形成一些區(qū)域性、行業(yè)性的風(fēng)險。因此，金融機構(gòu)需改變過去對資本密集型高碳排放企業(yè)的估值與行業(yè)偏好，控制投資高碳資產(chǎn)，將氣候因素納入投資風(fēng)險管理框架，以降低資產(chǎn)擱置的風(fēng)險。同時，發(fā)展綠色金融將會帶動百萬億級的綠色低碳投資，金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)適時調(diào)整綠色金融資產(chǎn)風(fēng)險權(quán)重，降低綠色不良資產(chǎn)容忍度，開展綠色資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)ESG產(chǎn)品，充分調(diào)動金融機構(gòu)的積極性，鼓勵引導(dǎo)其開展綠色投資。

需要注意的是，綠色金融存在著技術(shù)復(fù)雜、周期長、盈利低、政策風(fēng)險高、信息不對稱等問題，與金融追求短期盈利的慣性思維存在潛在矛盾，在一定程度上導(dǎo)致商業(yè)銀行開展綠色金融的動力不足，使得當(dāng)前綠色金融仍以傳統(tǒng)的項目融資和綠色信貸為主，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和服務(wù)模式單一?？梢哉f，無論從結(jié)構(gòu)、數(shù)量上看，還是從效果上看，這都與碳達峰、碳中和目標的要求存在不小差距。如何創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，防范氣候變化帶來的相關(guān)金融風(fēng)險，在執(zhí)行層面還面臨諸多困難。

3 加快推進全國碳市場建設(shè)，發(fā)揮碳市場的定價作用

碳排放交易是買方通過向賣方支付一定金額從而獲得一定數(shù)量的碳排放權(quán)。通常情況下，政府確定碳排放總額，并根據(jù)一定規(guī)則將碳排放配額分配給企業(yè)。如果企業(yè)最終碳排放量低于其獲得的配額，則可以通過碳交易市場出售多余配額獲利；反之，如果企業(yè)發(fā)現(xiàn)減排成本高導(dǎo)致排放超過獲得的配額，則需到碳交易市場上購買缺少的配額。買賣雙方通過碳排放權(quán)交易形成碳價，減排成本低于碳價的企業(yè)，通過多減排然后向市場出售多余配額并獲利；減排成本高的企業(yè)減排至碳價對應(yīng)的排放量，在市場上購買超過配額的部分，比完全依靠自身減排更合算。如此一來，通過碳排放交易，所有企業(yè)組成的整體則能夠以更低的成本達到政府規(guī)定的減排目標。

2011年，國家發(fā)改委批準在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶等七個省市啟動碳排放交易試點工作，到2014年6月，交易試點全部上線交易。2011年啟動碳排放交易試點時，并沒有說明為何選擇碳排放交易而不是環(huán)境稅或碳稅。筆者推測這與環(huán)境法有關(guān)。根據(jù)當(dāng)時的環(huán)境法，企業(yè)只有碳排放超標才算作違法。既然超標才違法，那么環(huán)境稅或碳稅要求排放任一單位的碳都交稅，顯然不符合環(huán)境法。新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護法》自2015年1月1日起施行后，嚴格意義上的環(huán)境稅才有了法理基礎(chǔ)。不過，實施環(huán)境稅還需全國人大常委會通過立法設(shè)立環(huán)境稅稅目、討論通過后才能實施，這些都需要時日，無法滿足利用市場手段實現(xiàn)城市低碳發(fā)展的迫切需要。而選擇碳排放交易，恰恰可繞過實施環(huán)境稅或碳稅碰到的問題。

除了缺乏實施環(huán)境市場化手段經(jīng)驗之外，中國較之其他已經(jīng)建立碳排放交易的國家或地區(qū)，還存在著兩方面不同。一方面，即使考慮采取不斷強化的節(jié)能減排措施，中國的碳排放量在未來一段時間也會持續(xù)增長；另一方面，現(xiàn)有碳排放交易都是在成熟的市場化經(jīng)濟體國家或地區(qū)運行，但現(xiàn)階段我國社會主義市場體系仍不成熟，市場發(fā)育還不充分。這些不同的背景使得中國的碳排放交易試點在設(shè)計、運行和履約等方面與成熟的市場化經(jīng)濟體運行的碳排放交易具有明顯區(qū)別。

中國碳排放交易試點共覆蓋電力、鋼鐵、水泥等20多個行業(yè)的2837家重點排放單位。這些試點存在不少共同點：每個試點覆蓋的排放量在試點省市總排放量中的占比都比較大；均明確了控排單位的責(zé)任，所有的碳排放都要經(jīng)過第三方的核實。同時，各試點地區(qū)根據(jù)自身特點，在諸如部門覆蓋范圍、配額分配、價格不確定性、市場穩(wěn)定性、潛在市場影響力、碳匯抵消的使用、執(zhí)行和履約等方面，存在著巨大的差異。

研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段控排單位缺乏對碳排放交易這一經(jīng)濟機制的了解，導(dǎo)致其為自身的非理性行為付出較高的代價。排放交易旨在幫助控排單位以更低的成本實現(xiàn)減排，是激勵而不是懲罰。比如，在第一個履約周期結(jié)束前一個月，深圳的配額成交量占全市一年履約期內(nèi)總成交量的65%，上海和北京更是分別達到其一年履約期內(nèi)總成交量的73%和75%；相應(yīng)地，履約終期價格飆升。在履約責(zé)令改正期的最后一周，北京市場價格接連上漲，其中線上交易最后三日成交均價分別為每噸55元、57元及66元，周漲幅達24.5%。如果控排企業(yè)能很好地利用碳排放交易這個經(jīng)濟機制，在一年履約期內(nèi)以更有利的價格購買一年履約需配額，就不需要付出如此高的代價在履約終期價格飆升時購買履約需求的配額以完成履約，從而降低履約成本。

據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自試點啟動以來，截至2021年6月，碳交易試點累計覆蓋4.8億噸碳排放量，累計成交額約為114億元，交易平均價格為每噸23.8元?？偟恼f來，碳排放交易試點的設(shè)計、運行和履約為完善碳排放交易試點的運行和試點向全國碳排放交易體系推進提供了有價值的參考，達到了預(yù)期目的。

不過，各試點交易碳市場也存在著成交規(guī)模較小、流動性不足等問題。作為參考，歐盟碳市場主要以期貨交易為主，即使配額拍賣量只占每天期貨成交量的一小部分，配額拍賣量平均每天仍高達300萬噸左右。相比已突破每噸50歐元、預(yù)計會繼續(xù)走高的歐洲碳價，中國碳試點的碳價偏低。自試點啟動以來到2021年6月，七個碳試點的交易平均價格為每噸23.8元。即使碳價最高的北京，自2013年11月28日開市至今，碳排放配額年度成交均價也才每噸50~70元。碳價偏低嚴重影響了對于節(jié)能減排和綠色投資的激勵機制。因此，從寄希望于碳市場在未來碳達峰、碳中和當(dāng)中發(fā)揮作用的角度上講，完善碳排放交易試點的運行機制，健全試點向全國碳排放交易體系的推進機制，具有重要的現(xiàn)實意義和緊迫性。

國家從“十二五”先行開展碳試點，到“十三五”全國碳市場建設(shè)采用“雙城”模式（上海負責(zé)碳排放交易系統(tǒng)建設(shè)、湖北武漢負責(zé)登記結(jié)算系統(tǒng)建設(shè)），經(jīng)過數(shù)年發(fā)展，當(dāng)前全國碳市場的建設(shè)和發(fā)展進入了新階段。2021年1月1日，全國碳市場首個履約周期正式啟動，涉及年度排放達到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量的2225家發(fā)電行業(yè)的重點排放單位，覆蓋碳排放近40億噸。這些重點排放單位已經(jīng)在武漢全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)完成開戶資料審核工作。2021年7月16日，全國碳市場啟動儀式于北京、上海、武漢三地同時舉辦，備受矚目的全國碳排放權(quán)交易市場正式開始上線交易。

全國碳交易體系將在全社會范圍內(nèi)形成碳價信號，有力促進實現(xiàn)全社會節(jié)能減排目標和綠色低碳轉(zhuǎn)型。但目前的發(fā)展狀況還遠遠不能充分發(fā)揮碳排放交易在實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標中的作用。因此，在確保全國碳市場從下啟動交易到平穩(wěn)規(guī)范運行的同時，至少還需要從以下三個方面著力，完善與加快推進全國碳市場建設(shè)。

一是進一步完善有利于發(fā)揮碳排放交易作為市場手段實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的規(guī)則。碳排放交易在經(jīng)合組織國家的實踐表明，有力的懲罰機制是碳排放權(quán)交易市場有序運行的重要保障。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部公開征求《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》中的違規(guī)清繳處罰措施和力度相對較弱，不利于全國碳排放權(quán)交易市場的有序運行。

二是要有序擴大碳市場行業(yè)覆蓋面。以發(fā)電行業(yè)為突破口啟動全國碳排放交易體系，在確保平穩(wěn)規(guī)范運行的基礎(chǔ)上，加快擴大碳市場的參與行業(yè)和主體范圍，“十四五”期間盡快覆蓋發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內(nèi)民用航空等八個高能耗行業(yè)，以期在總的減排目標下降低總的履約成本，最大化發(fā)揮碳價格的激勵約束作用。

三是要逐步增加交易品種，加快產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新。探索開展碳匯交易、碳配額質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳基金、碳信托、國際碳保理融資等產(chǎn)品或服務(wù)，逐步推出碳金融衍生品，如碳遠期、碳期貨等金融產(chǎn)品交易，探索引入個人和機構(gòu)投資者與金融機構(gòu)入市進行交易，助力提升市場流動性，并最終回歸金融服務(wù)實體經(jīng)濟的本源，幫助企業(yè)降低履約成本。

4 加快推進“碳中和”進程中的國際合作

目前全球已有120多個國家承諾到21世紀中葉實現(xiàn)碳中和，這些國家覆蓋全球GDP的68%和全球人口的56%，占全球溫室氣體排放量的61%，彰顯了全球改善氣候變化的雄心。目前，絕大部分國家僅以承諾、提議或政策、文件的形式提出碳中和目標，只有瑞典、英國等少數(shù)幾個國家已通過立法形式將其凈零排放目標承諾寫入法律，以更具法律約束力的法規(guī)確保了國家承諾的嚴肅性、權(quán)威性、約束力。然而，承諾和目標的設(shè)定只是第一步。世界各國，尤其是發(fā)達國家和主要發(fā)展中大國，應(yīng)進一步制定詳細計劃，設(shè)計相應(yīng)的行動框架，確保世界各國在自身和全球整體兩個層面盡快實現(xiàn)“碳中和”目標。

作為世界最大的兩個溫室氣體排放國家，中國和美國的碳排放約占全球碳排放的45%，中美兩國都已承諾“碳中和”目標，制定了各自實現(xiàn)碳中和、溫室氣體凈零排放的長期戰(zhàn)略。中美在氣候變化領(lǐng)域展開合作，有助于推動全球氣候變化進程，實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)目標。兩國是否采取具體行動來推動目標實現(xiàn)、在共同關(guān)切的領(lǐng)域是否開展有效合作，不僅事關(guān)中美雙方，更事關(guān)全球環(huán)境和能源治理全局。

從節(jié)能減排的思路來看，兩國合作的機遇可能集中于排碳最多或減排最有潛力的領(lǐng)域，具體的減排行動也可能集中于這些相關(guān)領(lǐng)域。上述《中美應(yīng)對氣候危機聯(lián)合聲明》列出的合作領(lǐng)域也恰恰反映了這點。雙方將以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26屆締約方大會（COP26）為契機，在工業(yè)和電力領(lǐng)域脫碳的政策措施與技術(shù)、增加發(fā)展可再生能源等八個優(yōu)先領(lǐng)域開展對話和交流。這些領(lǐng)域的合作反映了中美雙方的共同關(guān)切和共同利益，基于雙方合作，可以更好、更快、更有效地推進“碳中和”。以上述兩個優(yōu)先合作領(lǐng)域來說，“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向低碳化、無碳化深度調(diào)整，要求化石能源比重大幅下降、以風(fēng)能太陽能為代表的非化石能源比重大幅上升。但是，風(fēng)能太陽能受天氣影響大，具有間歇性、波動性的新能源大規(guī)模接入電網(wǎng)給電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來了新挑戰(zhàn)，今冬美國德克薩斯州發(fā)生的電網(wǎng)癱瘓也與新能源接入有一定關(guān)聯(lián)。美國電力以前也是主要依靠煤電，頁巖氣的爆發(fā)性增長使大量煤電被氣電代替；隨著當(dāng)前“碳中和”要求能源結(jié)構(gòu)向無碳化深度調(diào)整，氣電也面臨著碳資產(chǎn)的擱置問題。當(dāng)然，中國也面臨著同樣的挑戰(zhàn)。

各國差異化的氣候變化政策客觀上引起了競爭力與碳泄露的顧慮。2021年3月，歐洲議會投票通過了“碳邊境調(diào)節(jié)機制”議案（CBAM）。CBAM希望在提高歐盟應(yīng)對氣候變化承諾時保護歐盟企業(yè)不受國際競爭力和碳泄漏威脅。該議案稱，自2023年起，與歐盟有貿(mào)易往來的國家若不遵守碳排放相關(guān)規(guī)定，歐盟將對這些國家的進口商品征收碳關(guān)稅。議案指出，歐盟碳排放交易體系（EU ETS）下的所有商品均應(yīng)納入碳關(guān)稅征收范圍。也就是說，該機制應(yīng)涵蓋電力和能源密集型工業(yè)部門，例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油廠、造紙、玻璃、化工和化肥等。這些被EU ETS覆蓋的高碳行業(yè)占歐盟工業(yè)碳排放的94％左右，而且大部分在EU ETS下仍能獲得相當(dāng)比例的免費配額。

歐盟政府向這些工業(yè)企業(yè)提供免費碳配額是為了歐盟企業(yè)不受碳泄漏威脅。既然CBAM機制是作為解決EU ETS中碳泄漏風(fēng)險的替代措施，那歐盟就不能對歐盟外的企業(yè)征收碳關(guān)稅而同時對歐盟內(nèi)同業(yè)競爭企業(yè)提供免費碳配額，對歐盟企業(yè)提供雙重保護。單就CBAM機制對不同生產(chǎn)地的“同類產(chǎn)品”提供差別待遇這一點，就與世界貿(mào)易組織條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護的嫌疑。

當(dāng)前，CBAM的具體實施方案還在制定過程中，歐盟委員會將于2021年7月正式提出CBAM的具體方案，確定CBAM是將選擇征收碳關(guān)稅、把歐盟排放交易體系擴展到進口產(chǎn)品、征收碳稅，還是選擇出口退稅形式予以推進實施。歐洲議會對該議案是否納入“逐步削減免費碳配額”意見不一，最終該條款并未被收錄，但是議案仍保留了“避免對歐洲工業(yè)雙重保護”這一條款。歐盟委員會提出的關(guān)于碳關(guān)稅的具體方案如何實施、如何避免對歐洲工業(yè)雙重保護、碳關(guān)稅覆蓋的部門等，將是減緩碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易保護主義質(zhì)疑的關(guān)鍵。

無疑，包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家反對歐盟CBAM的實施。2020年11月16日，中國駐歐盟使團、歐盟中國商會和歐洲工商峰會聯(lián)合主辦中歐綠色合作高級別論壇。中國生態(tài)環(huán)境部氣候變化事務(wù)特別顧問解振華出席會議，介紹中國應(yīng)對氣候變化重要舉措，商談中歐綠色合作未來，并指出，CBAM在有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性上都存在問題，中國對此持反對立場。在2021年4月8日發(fā)布的《第三十次“基礎(chǔ)四國”氣候變化部長級會議發(fā)布的聯(lián)合聲明》中，四國部長“對實施如碳邊境調(diào)節(jié)機制等貿(mào)易壁壘的提議表示嚴重關(guān)切，該提議具有歧視性，且違反了公平原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和各自能力原則”。雖然早在拜登競選總統(tǒng)時提出的《清潔能源革命和環(huán)境正義計劃》中就表示要對那些“未能履行氣候和環(huán)境義務(wù)”國家的商品征收“費用”，但目前來看，美國對歐盟CBAM也表達了顧慮，美國總統(tǒng)氣候特使克里表示，碳邊境調(diào)節(jié)機制應(yīng)將其留作耗盡其他方案后的“最后的手段”。美國之所以有如此顧慮，一方面是當(dāng)前歐美雙方正在爭奪國際氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，若歐盟CBAM率先施行，將削弱美國在相關(guān)議題上的影響力。另一方面，也許是更主要的原因，美國征收碳關(guān)稅的前景并不明朗，至今還沒有推出全國性的碳價政策(碳稅或碳排放交易)，缺乏對其他國家的進口商品實施碳關(guān)稅的理由，如果歐盟通過CBAM，美國也難免成為其目標地區(qū)；在州層面，美國一些州關(guān)于碳稅的提案多次未能獲得通過，即使通過，美國各州的碳減排成本不同，征收的碳稅亦不同，那么要對同類進口商品各州征收不同碳關(guān)稅嗎？這樣的話，進口商便會選擇低稅收的口岸入關(guān)。一個國家不會也不允許在非自由貿(mào)易試驗區(qū)之外設(shè)置差異化的關(guān)稅，一個國家征收不同碳關(guān)稅既不符合征收這種稅的初衷，更違背WTO的條款規(guī)定。

歐盟CBAM機制的實質(zhì)是通過對進口產(chǎn)品隱含的碳排放進行定價的方式，將歐盟的碳排放交易體系擴展到世界其他地區(qū)。在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》的多邊框架之外再采取諸如CBAM額外的單邊措施解決氣候變化問題，面臨許許多多的問題。這一政策的接受度、嚴厲程度和影響范圍取決于CBAM的相關(guān)細節(jié)的制定和實施。對發(fā)展中國家，尤其是不發(fā)達發(fā)展中國家，歐盟是否普遍免除對他們的碳邊境調(diào)節(jié)收費？歐盟征稅產(chǎn)生的收入，除了用于實現(xiàn)《歐盟綠色新政》的目標外，如果部分資金用于資助發(fā)展中國家的綠色低碳發(fā)展，則將有助于提高發(fā)展中國家的接受度。為了避免雙重碳稅，歐盟估計會免除國內(nèi)碳價水平以及與其相當(dāng)?shù)膰业倪M口碳稅。那么，對國內(nèi)碳價水平比歐盟低的國家，歐盟是否會免除呢？如不免除，歐盟就是對已運行碳市場、征收碳稅的國家重復(fù)收稅。

事實上，碳價一定程度上反映了本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。世界各國具有不同的國情、發(fā)展階段、經(jīng)濟和能源結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平，不同行業(yè)在不同國家和地區(qū)具有各不相同的減排成本。正如發(fā)展中國家生產(chǎn)同類產(chǎn)品成本低一樣，發(fā)展中國家實現(xiàn)國際氣候變化協(xié)議規(guī)定的義務(wù)碳成本低也是意料之中的事，因此發(fā)展中國家碳價低并不奇怪。從貼現(xiàn)率的角度講，即使氣候變化未來各個階段造成的損害相同，由于發(fā)展中國家的利率一般高于發(fā)達國家，發(fā)展中國家氣候變化未來對社會造成損害的折現(xiàn)值也將比發(fā)達國家低。因此，發(fā)展中國家的碳的社會成本比發(fā)達國家低，那么發(fā)展中國家的碳價比發(fā)達國家低是合理的。從這個角度看，歐盟CBAM有強迫不同發(fā)展水平和能力的國家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價之嫌。不過，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價政策，中國與國際社會應(yīng)就CBAM的碳核算體系、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協(xié)調(diào)，盡快制定出能被各國廣泛接受的應(yīng)對競爭力和碳泄露顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來的沖突。

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